国家科学进展2023年5期

中老边境磨憨边民互市贸易区监管困境及优化策略研究

李胜

云南民族大学 云南省  昆明市  650504

摘要

边民互市贸易是推动边境口岸经济发展的重要动力，自开展以来促进了边民兴边固边，满足了边民贸易需求。磨憨边民互市贸易成交额剧增的同时，也给海关和政府部门带来了新的难题。本文依据磨憨边民互市贸易区的监管现状，从边境安全、法律适用性、监督管理机制等三个方面提出问题，并分析问题产生的原因，相应地提出要加强海关与地方的协同治理、完善相关法律法规、优化监管机制等对策，为增强磨憨边民互市贸易区的监管水平提供借鉴。

关键词：边民互市贸易、海关、监管

1.问题的提出

边民互市贸易指边境地区边民在我国陆路边境二十公里以内，在不超过规定的金额或数量范围内进行的商品交换活动且经政府批准的开放点或指定的集市。磨憨口岸的边民互市贸易始于2001年，2017年实现场所式管理，随着中老铁路的开通运营，促进了磨憨边民互市贸易的发展。边民互市贸易区最初是由边民自发形成的，但由于缺乏一定的监管从而影响其进一步发展，为此中国海关总署修订了《边民互市贸易管理办法》来加以监管，取得了一定的成效。但是在对边境地区边民互市贸易区的监管过程中仍遇到了许多问题，既有政策本身的，也有实际运行过程中产生的问题。一方面，与边民互市场相邻的两个国家，由于国家之间和国家内部经济社会发展水平、社会治安水平、人民文化水平的不同，将会对边民互市贸易区的监管产生一定的阻碍。另一方面，信息技术的飞快发展、经济复苏带来的交易量剧增、边民需求的多样化等，都对现有监管方式提出了挑战。

2.文献综述

本文将从东北、西北、西南三个地理区位分别对已有的研究文献进行论述。首先是关于东北边境地区边民互市的研究。学者李琴秦主要关注中俄边民互市贸易中的二次交易引发的避税问题，从法律法规和监管上探析问题产生的原因，并从规范边民证的使用，建立大众监督机制、税务部门进驻互市区等方面提出意见。学者徐拓通过田野调查分析，得出中朝互市贸易体系的建设对于丹东市企业资源的优化配置、特色边贸经济发展具有重要作用。其次是关于西北边境地区边民互市的研究。学者徐叶适从双边地缘和政策叠加支持等两方面分析了影响霍尔果斯口岸边民互市的有利因素，从边境小额贸易和哈萨克斯坦自身的不稳定分析了制约因素，提出要合理配置现有资源、加强互市区信息化建设、加强口岸部门之间的协同合作的对策。学者陈逸超指出，为了更好的解决中蒙塔克什肯口岸边民互市面临的发展困境，提出要进行行政管理资源的整合，减少职能交叉和错位，加强市场监管力度，提升经营者综合素质等建议。最后是关于西南边境地区边民互市的研究。学者陈宁从司法、贸易主体的认识、法律秩序的统一性出发，论述了边民互市贸易中“化整为零”行为的合法性，为避税行为的监管提供了一定的依据。学者胡美术通过对边民互市互助组织的成长动因、运行方式等进行探究，了解其在边境贸易发展和社会治理中的作用。

3.中老边境磨憨边民互市贸易区的发展现状

磨憨边民互市贸易区位于中国老挝磨憨—磨丁经济合作区，磨憨边民互市共有三级市场，第一级是海关监管区，双方边民可以直接进行交易；第二级是商品批发贸易市场，也是物流配送区；第三级市场是落地加工互市商品。

目前磨憨边民互市贸易的监管模式为后置监管，就是货物进入边境后，先进行沿途简单查验，再到边民互市贸易区进行货物报关和验收，经过检验检疫后放行送达二级市场，在二级市场可与国内商贩交易，商贩交易后送达第三方加工市场。虽然目前已有一套体系化的监管流程，但是走私犯罪、非法偷渡、偷税漏税、法律法规适用性、监管漏洞等问题依然困扰着相关部门，特别是2023年新冠病毒实行乙类乙管，国家对边境贸易开放力度的加大，一边是风险防范，一边是稳定贸易，这对磨憨边民互市的监管工作提出了新的挑战。2022年11月15日，磨憨口岸新边民互市场正式投入运营，这也是继今年5月昆明市托管磨憨镇后首个建成验收的重点项目。昆明海关深入推动实施“互联网+边民互市”，推进边民互市贸易转型升级，但目前新边民互市区仍处于运营调试阶段。

4.中老边境磨憨边民互市贸易区监管的困境

4.1磨憨边民互市贸易区监管的边境安全困境

边境安全包括偷渡、走私、贸易诈骗、疫情防控等问题，结合实地调查和相关文献资料，主要发现以下安全困境：一是跨境犯罪活动多发。犯罪分子多以边境贸易为掩护，或采用走私、贩毒等方式将毒品走私到境外，或通过边境地区非法越境和走私枪支弹药等国家禁止进出口的货物。由于磨憨片区植被茂密，互市边民流动频繁，流动区域跨度较大，因此相关部门难以很好的对互市区进行监管。二是贸易诈骗多发。边民互市贸易主体既包括中老边民，也包括各自小微企业，个体经营户等，都遵循自愿交易原则，因而容易受到诈骗。三是疫情防控压力较大。随着新冠疫情实行乙类乙管，边民互市区人口流动加大，各种冷链运输频繁使用，而病毒在低温下生存时间长且难以消杀，对于各类疾病检验防控压力加大。

4.2磨憨边民互市贸易区监管的法律法规困境

从立法上来看，目前我国海关进行对外贸易管理的法律主要包括《国务院关于边境贸易有关问题的通知》、《边民互市贸易管理办法》等，但是上述法律年代久远，难以适应当前海关监管的需要。比如相关法律没有对以边民证为掩护的走私行为做出处罚规定，没有明确边民互市贸易中关于互市申报、互市商品种类定性等问题，对于海关与其它多个监管部门的协作也没有明确的法律依据。因此，在执法过程中，由于相关法律法规缺乏可操作性，海关执法人员对于进出口货物监管期限及部分程序没有明确依据，导致执法人员在监管过程中具有较大的自由裁量权，容易出现监管漏洞、推卸责任问题。且在司法适用上，对于外国人员的处罚和量刑程度的相关规定也不足。在守法上，相关法律规定边民互市的主体是边民，由于大部分边民的文化程度不高，加之部分边民生活条件并不富裕，每人每天8000元的免税额度基本难以用上，一些不法商户则诱导边民出售免税额度，从而产生避税行为，对当地执法人员的监管造成困难。

4.3磨憨边民互市贸易区监管的机制和现实困境

首先，缺乏有效协调机制。目前的监管模式并没有有效整合海关、边防、出入境检验检疫等多部门的力量，即使存在一定的协同监管，但是由于缺乏有效的协调机制，协同合力并不强。其次，边民互市贸易区存在通关效率不高，通关时间较长，监管不到位，边民互市贸易区运营成本高，进出口贸易配套设施不足等问题。由于无纸化通行难以全面实施，仍需要等待一些检验证书，有时水果和冷冻类食品通关时间延长。第三，对于落地加工环节的监管较为薄弱。边民互市贸易落地加工政策旨在扩大边民就业渠道，因此会在通关时给予落地加工商品便利，可以先通关加工。但是部分工厂会以更换商品包装的形式，进口其它产品，当相关商品在国内被查获时，因缺乏相关信息无法溯源，不仅会导致收购商贩利益受损，也会产生监管风险。

5.中老边境磨憨边民互市贸易区监管困境的优化策略

5.1加强磨憨海关与地方部门之间的协同治理

首先，磨憨海关要加强与地方政府部门之间的联系，建立海关、边民、地方政府之间的联动机制，从政策层面解决制度衔接问题，同时将各职能部门应承担的责任明确划分、理顺关系，确保权责一致、分工合理、相互配合。其次，加强与边境军警民联防队伍的合作，定期开展联防演练，积极参与边防民兵边境检查的活动，打击违法偷渡、走私行为，建立一条安全的边境防线，充分发挥军警民协同力量。再次，加强与在磨憨的各商会之间的合作。虽然法律规定了边民互市的主体是边民，不得是法人或者其它组织，但是可以发挥商会的资源和引导作用，帮助边民联系货源和销售渠道，促进边民发展特色产业，边民富裕了就可以减少违法犯罪行为产生并助力边民互市区的监管。同时相关部门还要加大检举奖励力度，充分发挥行业协会的信息优势。

5.2完善监管的相关法律法规

首先，国家层面立法部门应该与时俱进，结合时代发展要求建立专门的在全国范围内具有普适性的《边民互市贸易法》，这样在涉及多个领域专业知识的问题时，不必参照众多法律法规。例如完善边民互市商品分类监管机制，明确对商品种类定性问题，而不是范范规定为生活用品。也要通过法律的形式规定边境地区各部门之间的合作，既要积极配合，也要分工开展。对于边民每人每日8000元的免税金额政策应做出调整，结合边民购买力增加实际需求核查环节，设定合理范围的免税金额。其次，地方行政部门要加强地方行政法规建设，各地区人民代表大会要积极行地方立法权，依据地区特点，对边民互市主体、法律责任，交易地点、过程、方式等做出更加详细的依据，便于地方海关和相关部门可以依据更加精准的地方性行政法规。最后，加强与老挝关于边民互市监管法规的交流，制定《中老边民互市贸易管理法》，促使双方执法部门开展协同监管，营造优良的营商环境。

5.3加强海关机构建设，优化监管运行机制

首先，学习“互联网+边民互市+电商”的监管模式，充分利用公众号、APP等途径，使交易各方提前申报通关请求，减少线下拥堵。加强磨憨边民互市场基础设施的建设，完善相关配套设施，升级磨憨边民互市场所的相关监管设备，借助5G高清图像传输设备，提高海关信息化管理水平。其次，磨憨海关工作人员要积极进行海关业务学习，建立常态化的培训机制，提高执法能力和监管水平，根据历年中老货物贸易种类，制定《常用货物贸易种类清单》，便于高效快捷查验。实行边民证实名制，核查需要边民证的真实性，防止冒领，建议将日额度八千元改为月额度，降低偷税几率。最后，优化货物检验流程，关注落地加工环节。采取边民互助社帮边民集中申报的方式，积极开展与第三方检测部门的合作，提高监管检测效率，减少执法部门的业务量负担。加强对商品包装的抽样检测，更新通关申报设备，赋予相关车辆和人员电子条形码，便于及时了解贸易动态信息。

5.4加强对中老边民的法律法规宣传教育

各部门要积极向边民宣传相关法律法规的知识，由乡政府宣传给各边境村的村支书，再由村支书传达给边民，告知边境犯罪的代价，从而增强边民的法律意识。加强中老联动，定期对居住在边境地区的边民代表召开边民互市贸易安全会议，制作边境安全推文，也可通过分发印有中国和老挝双语的法律知识宣传单，贸易市场广播播放双语法律知识，互市贸易需要遵守的规则等，为磨憨边民互市贸易创造良好的环境。

结语

磨憨边民互市贸易区作为中老两国经济、文化交流的重要区域，近年来正在不断发展，但是在发展过程中也暴露出了一些问题。在实际监管过程中仅凭海关一个主体难以达到高效监管，因此，国家和地区相关部门要完善边民互市贸易的法律法规和地方性行政法规，使得执法人员能够依据精准的法律条文。海关作为边民互市贸易的监管主体，更应该要积极探索高效的监管方式，优化监管流程，积极引导地方组织参与监管，建设边民互市的协同监管体系。本研究是在先前学者已有研究基础上开展的，希望能够丰富边民互市监管的相关文献资料，不足之处，将会在后续研究中不断完善。

参考文献

[1] 王广伟. 边民互市监管优化策略研究[D].上海海关学院,2022.

[2] 李宜蓉,蒋仁轲,李杨睿婷,刘芳.执行主体视角下边民互市政策实施效应的研究——以云南关区为例[J].中国市场,2020(20):21-24.