建筑实践2023年6期

关于社会资本参与生态修复的思考及建议

曹小军

320623198207151876

如东县土地复垦整理中心 南通市 226400

摘要：随着社会的发展，现代化的工业企业如同雨后春笋般发展起来，呈现出一片欣欣向荣的繁荣景象，满足了人们日常生活的需求，但是也对生态环境造成了极大的影响。生态修复利国利民，而社会资本是提升生态修复质量的重要因素，因此，本文主要就社会资本参与生态修复展开讨论，并提出了一些切实可行的解决方案，希望可以给相关部门人员以借鉴，借助社会资本实现生态修复。

关键词：社会资本；生态修复

一、社会资本参与生态修复存在的问题

（一）预期回报不确定性大

生态资源是公共产品，产权归属政府。除有能力的少数地方政府外，大部分地方政府主要采取合作协议方式，以土地指标收益或土地资源的未来运营权等吸引社会资本参与修复或投资，或支持地方政府平台企业与社会资本联合成立载体公司，共同投资地方生态保护修复项目。然而，由于修复后土地资源的运营收益因产权归属会优先纳入地方政府财政收入，一旦早期合作协议签署不明晰、或地方政府迫于财政压力不予兑现承诺预期回报将难以实现。

（二）企业有参与意愿，但因政策、资金等原因处于观望状态

当前，地方在推动生态保护修复时，多偏向引入国有企业，风险相对较低，监管压力也较小，民企参与较难。同时，生态保护修复项目通常具有投入资金大、修复周期长的特点，而企业融资以间接融资为主，“短贷长投”现象普遍，融资成本高成为企业的顾虑。

（三）绿色金融工具与生态保护修复需求尚未完全匹配

为规范支持项目，当前绿色债券支持项目的目录过细，难以适用于区域性、综合类生态保护修复项目。同时，环境权益类金融产品少，水权、碳权等金融属性难以显现。准公共产品运营权如何金融化，成为社会资本参与修复生态资源后面临的主要难题。

二、社会资本参与生态修复的建议

（一）建立市级指标储备机制和交易平台

在实施农田生态系统保护等各类修复中，大多产生用地指标。土地指标的收益分成为目前社会资本投资生态修复工作最主要的收益来源，也是目前保障社会资本收益的最显现的金融属性。目前，省级交易平台上指标过剩，需求不足，那么建立市级指标“储备机制”，将社会资本投资生态修复中产生的土地指标用“最低保护价”的形式予以保障，为社会资本托底，可以有效维护公益属性与受理收益，形成共治共享的局面。

（二）对生态修复中的土地使用权进行确权登记

社会资本投资的生态保护修复工程中形成的土地使用权，政府可以协调相关部门给投资主体进行确权登记，这也可以作为保障投资主体合理收益的一个部分。对确权后的土地使用权，政府可以协调金融部门给予一定的政策倾斜，保障投资主体后续在生态修复项目中的后期维护费用或后期运营费用。

（三）完善和细化农村集体经营性建设用地入市实施细则

一方面目前农村集体经营性建设用地入市政策仍处于探索阶段，由于涉及问题复杂、各地情况不一，以及各类监管政策、实施细则和操作指引的仍未出台，政策的完善和细化需要一个漫长的探索过程。另一方面，在社会资本参与的生态修复项目中，农民对集体经营性建设用地入市政策了解的缺失与保障社会资本投资的合理收益之间的矛盾，也是政府与投资方在项目建设规划前期就需要考虑的问题。

（四）城镇生态系统保护修复过程中与经营性土地出让相挂钩

生态保护修复项目具有公益属性，通常具有投入资金大、修复周期长的特点，社会资本更会趋向“性价比”高的项目。为让生态保护修复项目更能吸引社会资本，在城镇生态系统保护修复中与城镇经营性土地出让相挂钩，用经营性土地的收益反哺生态修复项目，维护生态修复项目的长期成效，可以实现双赢的局面。

（五）构建社会资本投入引导机制

一是加强资金支持。发挥好生态保护修复等相关专项资金引导作用,给予社会资本投入生态保护修复项目适度的政策倾斜。综合采用财政奖励、投资补助、融资费用补贴、政府付费等方式，支持社会资本投入实施落实。在资金使用方式上，逐步从“前补助”向“后奖励”转变，建立基于绩效的动态补贴机制。二是加强融资支持。鼓励金融机构为相关项目提高授信额度、增进信用等级。同时，创新信贷服务，支持开展土地使用权、购买服务协议质(抵)押等担保贷款业务，探索利用生态保护修复建成后产业发展等预期收益质押贷款。三是建立风险管理制度。将环境与社会风险作为信用、管理和评审过程的重要组成部分，在业务全程适当地筛选、管理和监控，将业务范围定位于环保、绿色、低碳和有利于气候与社会的领域。

（六）构建生态保护修复项目投资回报机制

一是完善土地价格、生态产品价格形成机制，建立和完善土地资源资产产权管理和土地指标的交易价格机制。二是创新绿色资产定价机制，形成绿色资产市场价值。探索生态系统生产总值(GEP)的统计与测量，以此作为提供绿色金融服务的资产价值基础。三是完善政府补贴与生态补偿机制。对社会资本投入投资回报率低、风险大的生态保护修复项目，视投资回报率、项目周期等具体情况，建立社会资本投入回报补贴机制与风险补偿机制。四是鼓励模式创新。通过片区开发、城镇开发等综合开发形式，结合康养、旅游等经营性较强的项目进行组合开发，吸引社会资本参与。五是健全政府购买生态保护修复服务机制。加强政府生态保护修复服务采购，建立政府付费的社会资本回报机制。

（七）构建社会资本参与的工作机制

分析现有市场中参与生态保护修复企业的情况，分类培育、重点支持各类市场主体，新扶持一批企业开展生态保护修复，支持现有大型企业开展生态保护修复业务，鼓励从事与之相近领域的技术服务、工程施工等企业转向投资生态保护修复领域。同时，支持市场主体自主开展区域资源引导型可持续发展模式创新，引导政府和社会资本合作探索区域生态保护修复托管服务等，形成以区域运营的工作机制。

（八）创造公平公正的市场投资环境机制

一是实行统一的市场准入。法律法规没有明确禁止的领域，要向社会资本全面放开，做到平等准入、放手发展。二是打破国企、央企以及地方公用事业管理部门所属企业对本地区项目的垄断。民营企业享有同等参与投标的资质，民营企业投资建设或运营管理的环境保护项目，与国有、集体投资项目享有同等政策待遇，不得对民营企业设置附加条件，应允许其依法获得经营收益。三是规范项目实施程序。规范选择项目合作伙伴，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式，公开公平公正地选择投资运营主体，引入信誉好、有实力、管理能力强、安全可靠的投资主体参与生态保护修复项目建设运营。

结语：综上所述，生态修复与人们的日常生活息息相关，我国相关单位和部门应该加强对生态修复的重视程度，针对当前生态修复问题采取积极的措施，如建立市级指标储备机制和交易平台、对生态修复中的土地使用权进行确权登记、完善和细化农村集体经营性建设用地入市实施细则等，并鼓励社会资本参与到生态修复工作中，为生态修复提供充足的资产保障。相信在不久的将来，我国生态修复将会在社会力量的参与下朝着更加规范化的方向发展。

参考文献：

[1]王浩成,苏少青,吴家龙等.社会资本参与广东矿山生态修复模式研究[J].绿色科技,2023,25(12):60-65

[2]刘依林. 鼓励社会资本参与生态保护修复[N]. 成都日报,2023-05-31(004).

[3]王华.社会资本参与生态保护修复的动力机制、实践困境与完善路径[J].环境保护,2023,51(03):45-48.